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首次明确排污权初始分配实行有偿配置

  8月25日, 国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)。

  公开资料显示,从2007年开始,江苏、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重庆、陕西、河北和内蒙11个地区已经开展了排污权有偿使用与交易的试点。《意见》提出,到2017年,试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立,试点工作基本完成。

  为此,就试点的具体进展和《意见》的具体问题,本报专访了环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南。

  排污权有偿使用与交易是环境市场制度的创新

  《21世纪》:你如何评价《意见》的出台?

  王金南:十八届三中全会《决定》提出,要加快生态文明制度建设,发展环保市场,推行节能量、8月25日, 国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)。

  公开资料显示,从2007年开始,江苏、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重庆、陕西、河北和内蒙11个地区已经开展了排污权有偿使用与交易的试点。《意见》提出,到2017年,试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立,试点工作基本完成。

、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。因此,尽管《意见》是针对这项制度的试点,但毫无疑问,这是落实《决定》生态文明制度创新的一个重大政策实践。同时,也是环境市场制度的重大创新,也就是运用市场经济手段促进污染减排,建立环境容量和排放指标市场的重要创新。这项制度的推进对未来产业结构调整、环境管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理等都将起到显著的促进作用。

  《21世纪》:你如何评价此前的11个交易试点在排污权有偿使用与交易方面的经验和教训?

  王金南:虽然我国自上世纪80年代就开始了排污权有偿使用与交易试点探索,但这些探索多是研究项目的形式以及地方开展的个案摸索,总体上处于试点起步期和摸索期阶段。随着市场经济环境的不断完善,对创新利用市场经济手段深入推进污染减排的需求越来越迫切,深入推进排污权有偿使用与交易试点探索的时机已经到来。

  应该说,自2007年以后,排污权有偿使用与交易才开始进入试点探索深化期,环保部与财政部先后批复了浙江、江苏、天津、河北、内蒙古、湖北等11个国家排污权有偿使用与交易试点,希望这些省份结合各地实际情况,就排污权有偿使用与交易实施的主要技术难点,政策需求和能力条件,面临的主要问题等一系列关键问题进行探索,为国家出台有关政策推进制度建设提供经验。应该说,经过这近7年来的试点,这11个试点地区取得了积极的成效,推行排污权有偿使用与交易政策的效用、面临的一系列关键问题基本已经摸清楚,为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了经验,明确了方向。

  总结起来,主要有以下经验:一是充分认识到了排污权有偿使用与交易可成为深入推进总量减排的重要手段,能够降低社会减排成本,激励企业减排行为;二是排污权有偿使用与交易必须紧密结合我国国情,结合我国的独特的政策环境来设计,没有照搬照抄美国以及其他国家的做法。在排污权的核定、有偿使用及交易价格设计、实施时限、初始分配方式、有偿取得和出让方式、规范交易行为与政策实施范围,以及交易管理和实施保障方面基本有了较好的认识。三是制度建设先行。试点省市区政府出台了18个法规规定,同时地方政府部门出台了73个政策性文件,这为国务院出台《意见》提供了扎实基础。四是明晰了推行排污交易面临的主要“瓶颈”问题,包括交易平台、与有关政策的协调,监测监管能力、法律法规需求等。

  从地方试点的困难和教训来看,一是配套政策和顶层设计不足,出现地方试点五花八门,规范性不足。这也是本《意见》出台的初衷和目的。二是有偿使用定价方法和依据不够清晰,特别是对排污权有偿使用的年限和价格确定差异性很大。三是地方政府比较重视一级市场,也就是有偿分配市场的发展,对二级市场的发育缺乏政策指导。从截至2013年底的情况来看,全国试点省市区有偿使用和交易总额达39亿元,其中有偿使用金额20亿元。四是在两个市场中,如何平衡政府与市场的作用还有待清晰,特别是政府在这个市场中“裁判员”和“运动员”角色的问题。

  排污权有偿使用和交易需要法律的进一步明晰

  《21世纪》:《意见》提出,到2017年,试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立,试点工作基本完成。这是否意味着将在此前11个试点的基础上,继续开展新的试点?如果是的话,计划在哪些地区开展试点?

  王金南:《意见》提出,希望用3年多的时间,也就是到2017年,试点地区基本能够建立起来排污权有偿使用和交易制度。这是《意见》的总体目标定位,我想《意见》出台的主要目的还是在于引导与规范试点地方,也包括引导其他非国家试点但自发开展试点尝试的地区如何更好地开展排污权有偿和交易试点探索,避免在制度建设探索过程中多走弯路,这并不意味着要继续选择新的地区开展试点。

  当然,会鼓励一些试点地区视条件成熟情况扩大试点行业范围拓展,比如NOx排污交易由火电行业扩大到工业燃煤锅炉、水泥和钢铁行业等。再比如,鼓励一些地方扩大中小流域排污权有偿与交易试点范围。当然,相比水污染物,排污权有偿使用和交易,大气污染控制领域是重点。建议在试点经验的总结基础上,2017年以后在全国推开,全面建立排污权有偿使用和交易制度。

  《21世纪》:如何理解排污权的法律依据和性质?排污单位享有哪些权利和义务?

  王金南:《意见》主要是一个促进地方深化试点探索的政策文件,主要目的在于引导和推动试点工作,为将来试点地区可能建立排污权有偿使用与交易制度提供条件,实际上并不具备法律效力。这次《环境保护法》修订讨论到这个问题,但很遗憾最终没有写入。

  如果要全面建立排污权有偿使用与交易制度,当然需要在立法上明晰排污权的法律依据和性质。我认为对排污权的认识,要从它的权利源头来看,实际上是由行使公权力的政府部门在满足一定条件下,给予企业对环境容量资源或者是总量排放指标的使用权,是对环境容量资源的排他性使用权利而非所有权利,可以由国家环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利排污许可证等载体体现。

  政府以排污许可证等载体形式分配排污权,实际上分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量资源或排放指标使用权。该权利是可以通过对环境容量资源或者排放指标这一权利客体权属的流转,在不同市场主体之间基于市场规则进行流通,实现环境资源的优化配置,这也类似于采矿权、土地权等。这也说明,把行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的对接在理论上是可行的,在实践中是可操作的。

  但是,我国目前的法律制度中并没有关于排污权可以通过自由转让或交易从行政性公权力形态转化为个人私权利形态的规定,这也是在实践中,不少人对排污权不理解或有排斥心理,存在“企业怎么可能具有排污的权利?”“有钱就可以购买污染的权利?”“企业排污怎么可以是合法的?”等等疑问,这主要是因为目前国家在该方面仍存在政策法规空白,从而致使社会各界对排污权存在误解造成的。

  因此,我建议在正在和即将修订的《大气污染防治法》和《水污染防治法》中,要把排污权有偿使用和交易制度写入,为这项制度提供强有力的法律基础。

  试点暂不允许场外交易

  《21世纪》:为什么要对试点的排污权初始分配采取有偿使用而不是免费的制度?排污权有偿使用费和排污费之间是什么关系,是否存在重复征收的问题?

  王金南:《意见》的一大亮点就是首次明确了对于试点地区排污权的初始分配实行有偿配置的原则。对于排污权的初始分配,主要分为无偿分配和有偿获得这两种方式。

  国际上主要是采用行政手段无偿配置,如美国的二氧化硫交易和欧盟碳排放交易。但是无偿分配的排污指标很容易造成新老企业、不同排放水平企业的不公平性。并且当总量控制目标不严格的时候,造成排污指标无法真正体现环境资源价格。

  因此,我国随后的实践普遍认为排污权是具有价值的稀缺资源,排污权已经成为一些行业(如燃煤发电)企业发展的 “基本生产要素”,排污者取得排污权必须支付相应的“酬金”或者“租金”。显而易见,如果燃煤发电企业不能获取有限的SO2和NOx排污权指标,就不能新建燃煤电厂和投产运行发电,从而也不能获取相应的发电经济效益;而政府通过排污权的有偿分配,真正体现了环境资源的稀缺性和“受益者付费”原则,逐渐形成环境资源价格机制。在这种制度安排下,排污权有偿使用价格就是企业在特定时间和范围下使用排污权可能获取最大经济收益的净贴现值。

  而企业缴纳的排污费是使用排污权指标过程产生环境外部损失成本的内部化,这与排污权有偿使用价格是完全不同的。排污费体现的是“污染者付费”和“损害者付费”原则。因此,排污权有偿使用费和排污费这两种政策的目标定位不同的,也不存在重复征收的问题。目前,有偿分配的模式主要包括两种:政府定价和拍卖。在排污权有偿使用和交易制度实践中,由于企业对于排污权市场价值普遍缺乏认识,目前各试点中政府部门普遍采用政府定价方式进行排污权的有偿分配。

  《21世纪》:排污权交易是否只能在交易所内交易,是否允许场外交易?

  王金南:作为一种交易行为,其合法、合规性应该得到充分保障,因此,在近期的话,应主要是在交易所内开展交易,还不太可能成为一种全市场化的交易产品。目前主要是由政府有关部门推动建立的排污交易所,对于社会上以提供交易服务的第三方中介服务机构来说,在目前的政策环境下,还难以运营起来。

  主要是不掌握收储排污配额指标的权利,而且在当前的试点阶段,排污权交易的二级市场还未真正发育建立起来,企业没有进入第三方机构进行交易的动机。总体上,由于目前大部分的试点工作还远未到此阶段,场外交易环境金额基础平台不具备,因此,还不允许场外交易。当然,对一些试点开展较好和市场经济发育较好的地方,也可以开展一些场外交易试点。

  建议制定排污权有偿使用和交易技术指南

  《21世纪》:《意见》提出,火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。此前,环保部与财政部组织起草了电力行业主要污染物有偿使用与交易的办法,那么这个办法还计划出台吗? 之前起草的COD排污权交易技术指南还出吗?

  王金南:《意见》提出火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易,主要是考虑到火电行业排放的大气污染物主要是通过远距离输送和大气化学反应等导致酸雨和区域性PM2.5污染等大气污染问题,而低矮面源影响的主要是局地环境空气质量。鉴于高架源与低架源对环境影响机理、方式的显著差异,《意见》提出火电等高架源原则上不能与低架源进行大气污染物排污权交易,这也是确保不出现空气污染“热点”的一种制度保障。

  尽管早几年在我们研究提出《电力行业主要污染物有偿使用与交易的办法》,但是由于多方面原因,一直没有出台。从目前推进排污权有偿使用及交易的方式看,不再分行业、分要素,因此,是否就专门火电行业出台有关办法,还难以定论。但为了有效指导大气污染和水污染排污权有偿使用和交易,在试点的基础上,可以分别制定大气污染和水污染排污权有偿使用和交易技术指南。

  《21世纪》:在此前的排污权交易试点中,不少地方存在排污单位“惜售”的问题,因此出现了有价无市的现象。但是《意见》对此并没有提出针对性措施。

  王金南:从各地试点进展来看,惜售造成了二级交易市场流动性差,这主要有两方面的原因,一是企业减排潜力小使其不愿意出售其排污权,而是储备扩大产能自用,或者“升值”。二是,试点政策不确定性,排污权所有方对市场预期不明朗,也造成排污单位存在“惜售”现象。特别是对于东部地区,如浙江、江苏太湖流域的企业而言,由于环境准入机制非常严格,总量管制日益严格,排污权指标一旦出让,在将来扩大生产时若需要更多的排污权指标则难以获得。企业在心理上往往认为唯有尽可能多地占有可用于支持生产的排污权指标,才能够避免因缺少排污权指标而导致无法进一步增加产量难以实现的情形。即更倾向于将未使用的排污权闲置,而并非通过交易出让给其他排污单位,或参与政府回购。如何有效解决惜售问题,关系到二级市场的真正建立,目前意见对此并没有提出针对性措施,这是我国排污权交易下一步深入探索需要解决的重点问题。

  《21世纪》:此前,环保部计划筹建国家排污权交易中心,那么这一中心的筹建进展如何?

  王金南:之前环保部计划筹建国家排污权交易中心,当时考虑交易中心的定位是建设成为我国排污交易管理决策的技术支持中心,提升我国推进排污交易的支撑能力水平。但是,由于筹建过程涉及到新设机构审批、设备经费投入等多方面问题,没有取得突破。建议随着这项制度的逐步建立,有关部门拓宽环境市场范围,加快国家环境交易中心建设,在国家层面上更好地指导、支撑、推进我国排污权有偿使用与交易工作。
 

(记者 王尔德)

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