□　张　莉　刘晓曼　王昕妍
 

　　基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础，同时也是行政机关提升其治理能力和实现行政体制机制改革的关键。行之有效的基层执法体制机制改革将有助于解决基层治理的难题。本文选取4个具有代表性的地方执法体制机制改革事例，并对其关键性改革措施进行研究，以期从中分析出一些有价值的经验，对基层治理现代化起到推动作用。

　　执法体制机制改革地方实践经验

　　地方执法体制机制改革的成功经验能够为破解基层治理中的双重困境提供借鉴思路，本文选择北京、湖南、江苏、浙江4个代表性地区的改革作为研究对象，根据其改革举措的特点划分出4种模式。

　　●　“一体两翼”基层执法机制

　　该机制以北京市为代表。“一体两翼”基层执法机制是指以“党建引领”为主体，以“吹哨报到”和“接诉即办”改革为两翼的机制创新。

　　在“吹哨报到”机制中，北京市以高素质执法队伍为基础，一方面，放大街乡能够掌握基层治理中出现的准确问题信息这一优势，将上级职能部门的执法权下放至基层，打破“条块分割”的行政机制，将“条”和“块”融合在一起，改变行政机关的权力流向，实现“条块融合”，从而加强街乡在城市基层治理中的枢纽作用。另一方面，将“六权”赋予街道，具体包括对相关人员的人事任免建议权、对上级职能部门派出机构的考核评估权、对辖区内联合执法的指挥调度权以及对需要协同多部门的综合事项的统筹协调和督办权等。

　　在“接诉即办”机制中，为实现职能部门解决属地问题的高效率，增加公众考评任务办理情况这一程序，以评估街乡及有关职能部门处理问题的实际情况，从而形成以公众提供问题线索为起始、以公众评价问题处理效果为结点的完整闭环，提高街乡及有关职能部门的办事效率和积极性。

　　●　网格化管理平台模式

　　该模式以湖南省长沙市为典型。2015年，长沙开始建立网格化社会管理服务体系，用网格进行管辖区域的定位，从而实现全域覆盖。该模式的本质是通过网格化管理实现管理资源的整合，并提供多元服务。换言之，网格仅仅是技术和手段，这一技术和手段最终是为了实现服务这一目的。社会治理以多元参与主体为重点，而主体的多元参与的关键是激发社会层面的活力，使得基层逐步形成“以服务为主”的管理风格，以替代之前“以管控为主”的管理风格;使得原来粗放且机械的基层管理模式更加“精细灵活”;将之前单一分散的基层管理资源重新整理，实现“多元整合”;使得基层的管理机制逐步“健全规范”，解决之前“权责不顺”的问题。

　　●　数字技术赋能模式

　　该模式以江苏省为代表。在政策红利加持和数字技术优势的双重利好因素下，江苏积极探索数字技术赋能基层治理的多种应用场景，初步实现了基层治理数字化转型。

　　构建全要素治理网格，实现一体化闭环管理。2018年起，江苏全面铺开“大数据+网格化+铁脚板”的基层治理机制，构建起全面包含人、地、事、物、组织等治理要素的网格，形成了“一站式受理、一体化运行”的闭环管理模式。通过推动“条块化各自为政”向“开放式多元整合”的转变，在很大程度上实现了“问题解决在萌芽、风险控制在源头、矛盾化解在基层”的改革目标。

　　广泛应用数字技术，着力实现基层治理微创新。基层治理中所面临的问题往往具有综合性、复杂性，因而数字技术在基层治理中的应用也应是综合而丰富的。在人口管理方面，江苏多地探索出“数字门牌”管理法，利用微信小程序对辖区内的流动人口、出租屋等社区居民普遍关注的热点问题进行数字化管理，提高了基层政府工作效率，有助于维护辖区内的社会治安。

　　●　“大综合一体化”基层智治模式

　　该模式以浙江省湖州市为代表。浙江省利用其作为推进数字政府建设、探索省域治理现代化、行政执法体制改革先行省的优势，在2021年开始了“大综合一体化”行政执法改革，并选取湖州市吴兴区作为改革的试点地区之一。与前三种模式不同，“大综合一体化”改革始于《中华人民共和国行政处罚法》(2021年修订)中新增的第24条，省级政府将部分行政执法权授予基层有了明确的法律依据，改革不仅得以从行政组织体系内的执法机制衔接走向具有建构功能的执法体制调整，而且在新的组织架构起点上实现了机制上的创新升级。

　　执法体制机制改革的可借鉴性分析

　　通过对上述执法体制机制改革措施进行分析，我们发现，虽然改革侧重点有所不同，但也存在诸多共性。

　　●　多管齐下提高基层执法效能

　　因地制宜，量力而为。改革的推进需要与地方执法资源相适应，在利用体制机制改革提高基层政府负载能力的同时，也要防止“步子迈得过大”。

　　科技赋能，协同增效。网格化管理是将科学技术运用到行政执法活动中的典型案例。通过搭建执法监管数字应用平台，实现“线索发现—监管检查—协同执法—执法监督”全链条上网、大数据分析，在“吹哨报到”体制的基础上，进一步调动了部门的积极性，提高了行政执法效能。

　　唯实唯先，学以致用。在各地的执法体制机制改革中，执法人员培训都是一个老生常谈的话题，但如何真正利用现有优势、合理安排，做好执法人员培训工作，却能体现出地方智慧。

　　●　打破信息层级垄断强化上级信息获取能力

　　上述执法体制机制改革，其关键性措施主要围绕两个方面展开：通过多种手段，提高基层政府执法效能;打破层级间信息壁垒，让上级政府有充足的信息进行合理决策。

　　这或许启示我们，想要破除基层治理中的双重困境，从根本上来说，一方面需要提高基层政府负载能力，另一方面需要强化上级政府的信息获取能力。

　　执法体制机制改革助力基层治理现代化

　　执法是基层治理的一个重要手段，执法体制机制改革必然服务于基层治理现代化这一历史趋势。现在，我们距离基层治理现代化目标尚有一定距离，尚无法彻底解决当前基层治理所遇到的全部难题。如果要进一步发挥执法体制机制改革对基层治理的促进作用，地方政府可以作出如下完善和改革。

　　●　树立“大执法”理念

　　树立“大执法”理念，将执法与治理效果相统一。

　　执法绝对不仅限于处罚权、与处罚相关的强制权。劝导、约谈、指导、建议等柔性执法方式在基层治理中往往能发挥“点到即止”“四两拨千斤”的功效，既降低了执法成本，也融洽了社会关系。

　　●　提升决策合理化能力

　　将行政执法作为突破口，增强对基层治理信息的收集、分析能力，并在此基础上制定具有可行性的政策，提升上级政府决策合理化的能力。

　　整体智治背景下的“大综合一体化”改革，相较于行政执法数字化改革的贡献在于打通了执法与决策之间的关卡，利用执法数据预判监管中的不足和风险，通过优化体制机制、完善规范把问题解决在萌芽阶段。

　　●　赋予基层自主权

　　因地制宜，充分赋予基层自主权，实现权责对等与权责一致。

　　在鼓励地方根据当地经济社会发展水平和社会治理难题申请、认领或承接基层管理迫切需要的职权事项之余，无论是之前物理集合意义的联合执法，还是现如今化学融合意义的综合执法都不能包打天下。

　　综合利用、兼容并包思想指导下的基层执法还要在改革创新的基础上探索容错机制。构建合理有效的监督激励体系，提高基层政府官员的担当意识。

　　●　提升政府公信力

　　坚持执法为民、惩戒与教育相结合的执法理念，避免以罚代管、执法牟利，在日常执法的点滴过程中提升政府公信力。

　　此外，通过吸纳社会主体参与到执法过程中的方式，培育社会主体的责任意识和治理能力，促成政府和社会主体协同合作，推动精细化社会管理向多元化社会治理转变。

　　作者单位为中国政法大学